Sistema profesional
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Reseña
El encuadramiento de la práctica profesional es una preocupación constante desde hace mucho tiempo. A título de ejemplo, la estela llamada Código de Hammourabi, que lleva el nombre del Rey de Babilonia, quién la hizo grabar hacia 1750 antes de J.C, presenta una recensión sobre las decisiones de la justicia real, en que algunos elementos son concebidos en base a lo que hoy llamamos las profesiones( ). Por esta razón, han sido previstas ciertas modalidades en cuanto a la práctica de la medicina, la arquitectura y la medicina veterinaria. Se prevé igualmente los honorarios, sanciones o reparaciones, en caso de prácticas inadecuadas.Luego, según las civilizaciones y las naciones, vemos aparecer diferentes formas de encuadramiento o de organización de profesiones, generalmente bajo los ángulos de la calidad de la formación, de la práctica y de la protección de los clientes.
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La Nueva-Francia y el régimen británico
En América del Norte, luego de la colonización, las formas de encuadramiento se inspiraron de las usadas en Europa.En La Nueva-Francia, declaraciones y ordenanzas reales emitidas entre 1717 y 1733 establecieron ciertas modalidades de conservación, validez y ejecuciones de actas de notarios durante la colonia. El primer texto que tiende a reglamentar la práctica de la medicina y la cirugía es un edicto del Intendente Bigot de 1755.
Después de la Conquista británica de 1760, una disposición de 1785 del Consejo legislativo divide e institucionaliza las profesiones de abogado y de notario, defendiendo a estos últimos de ser al mismo tiempo agrimensores, es decir, un profesional emprendedor, habiendo sido durante un cierto tiempo, a la vez agrimensor, notario y abogado. El mismo año, los agrimensores obtienen su estatuto profesional. En 1788, otra disposición reglamenta la práctica de la medicina, la cirugía la farmacia y la asistencia de los partos. Es el estado que habilita directamente el ejercicio de la profesión acordando los permisos. Las corporaciones profesionales, encargadas por delegación de la certificación del saber y de la deontología, aparecerán más tarde.
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De la primera « corporación » profesional al Código de las profesiones
Las primeras corporaciones profesionales aparecen hacia la mitad del siglo XIX, al comienzo del proceso de urbanización y de industrialización de la sociedad quebequense. Se trata de corporaciones de notarios, médicos y abogados, que se convierten en símbolos del profesionalismo.En esa época, el agrupamiento de los miembros de estas profesiones en una corporación, respondía a una necesidad urgente de proteger a su clientela y de garantizar la reputación de la profesión contra los impostores que, debido a la ausencia de normas de formación bien definida, eran muy numerosos.
Por estas mismas razones, otras corporaciones profesionales se formaron posteriormente, su constitución coincidió con las grandes etapas del desarrollo de Québec. Durante los años 1960-70, caracterizados por una explosión de conocimientos y una evolución social acelerada, las áreas de conocimiento se fragmentaron apareciendo nuevos sectores de actividades.
Considerando que la actividad que ejercían tenía las características de una «profesión», numerosas agrupaciones constituidas por personas que trabajaban en un mismo sector solicitaron al gobierno su constitución en corporaciones profesionales. De esta manera, entre 1960 y 1970 fueron creadas nuevas profesiones.
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La reforma de 1973-1974: el Código de las profesiones
En 1970, la Comisión de investigación Castonguay-Nepveu, entregó el informe del sistema de salud quebequense. Una sección del informe titulado « Las profesiones y la sociedad », ponía en tela de juicio la organización de las profesiones de la salud y de otra áreas.
La Comisión constató la inadaptación del corporativismo profesional a las nuevas condiciones sociales y económicas, destacando particularmente que la noción de « Profesión liberal» entendida como actividad de orden intelectual y ejercida de manera independiente, aislada y sin ningún control exterior, no se aplicaba en ningún caso a las profesiones más recientes y menos aún a las más antiguas.
Por otro lado, criticaba la multiplicación desordenada de nuevas corporaciones profesionales al igual que la incoherencia de leyes, instituciones y procedimientos generados.
Luego de las recomendaciones de la Comisión Castonguay-Nepveu y en virtud de las competencias constitucionales en la materia atribuida a las provincias por la Constitución de Canadá, la Asamblea nacional de Québec adopta en 1973 el Código de las profesiones, al mismo tiempo que adoptaba o modificaba 21 leyes profesionales.
La mayor parte de las disposiciones del Código de las profesiones entró en vigor en 1974. El Código asegura gracias a una coherencia legislativa y reglamentaria, subordinando el conjunto de las órdenes a principios comunes de organización adaptados a las condiciones de la sociedad contemporánea y a las necesidades actuales de los usuarios de servicios profesionales.
Con la adopción del Código de las profesiones, el sistema profesional busca como objetivo principal, la protección del publico.
En virtud del Código, el Estado designa las órdenes profesionales y les confía el mandato de proteger al público respecto de ciertas actividades que conllevan riesgos de perjuicio a la integridad física, psicológica y patrimonial. Para llevarlo a cabo las órdenes reglamentan y supervisan la práctica de las actividades profesionales.
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Equilibrio de poderes : autonomía, transparencia imputabilidad y supervisión
La filosofía subyacente del Código de las profesiones es un equilibrio de poderes que le permite al Estado movilizar el peritaje de los profesionales en su área de práctica y de tomar, razonablemente, apoyo sobre esto para generar y asegurar el respeto de las normas buscando una práctica profesional adecuada.
Esto se traduce por un modo de organización de la reglamentación y de la supervisión de una profesión, que reposa sobre el principio de autogestión por los profesionales regidos. Son ellos que dirigen el organismo de encuadramiento y supervisión en su dominio. Sin embargo, la auto-dirección profesional se ejerce en la forma y la manera previstas en el Código de las profesiones y está sometida a la supervisión del Estado.
El encuadramiento de una profesión por delegación del poder público (poder de certificar, prohibir, encuestar e imponer sanciones) reviste de una sensibilidad política particular. Es lo mismo en el caso de efecto monopolístico, en el sentido económico, para la exclusividad del ejercicio o del empleo de un título asociados a un encuadramiento profesional. Era importante, entonces, que el Estado, último responsable de los ciudadanos por los poderes que delega, se procurara medios de supervisión y de intervención para los casos de un ejercicio abusivo o inadecuado de estos poderes por las órdenes profesionales.
Nótese que los enfoques posibles del encuadramiento de las profesiones son variados: de la reglamentación directa por el Estado a la reglamentación por las administraciones o comisiones públicas semiautónomas, a la delegación de poderes para grupos profesionales más o menos autónomos. El legislador quebequense optó por un sistema que otorga amplios poderes y por una autonomía de decisión para las órdenes profesionales, sin embargo, sujetas a una forma de supervisión. Los poderes de las órdenes son: la admisión a la práctica profesional, la supervisión y la encuesta sobre ésta, la sanción de las infracciones a las leyes y a los reglamentos.
El control exterior de las órdenes establecido por el Código de las profesiones conlleva actores nuevos en el sistema y se traduce por un conjunto de medidas de concertación, transparencia e imputabilidad. Destaquemos a este respecto:
- la devolución al gobierno del poder de adoptar ciertos reglamentos y de igual modo aprobar y modificar la reglamentación propuesta por las órdenes profesionales relacionadas con la protección del público;
- la puesta en marcha de medios de supervisión e intervención del Estado en las órdenes profesionales;
- la creación de la Oficina de profesiones como organismo gubernamental de supervisión de las órdenes profesionales y el organismo consejo junto a la autoridad pública;
- la integración del Consejo interprofesional, cuya creación es anterior a la adopción del Código de las profesiones, en las instituciones del sistema como organismo consejero, junto a la autoridad pública y elemento de concertación de las órdenes profesionales;
- la nominación por el consejo administrativo de administradores representando al público ante las oficinas de las órdenes profesionales;
- la apertura de consejo de disciplina para la publicación de sus decisiones;
- la nominación de los presidentes del comité de disciplina por el gobierno;
- la creación del Tribunal de las profesiones;
- la definición más precisa y harmoniosa de los derechos y recursos de los clientes;
- el acrecentamiento de la toma en consideración de los principios de justicia natural en los procesos de decisión y cuasijudiciales;
- la creación de los comités de formación que aseguren la concertación con las instituciones de enseñanza (colegios y universidades) relativos a la formación de profesionales.
Las medidas de transparencia e imputabilidad fueron bonificadas a través de los años, acompañando tanto a la evolución de expectativas como a los valores de la población quebequense. Destaquemos a este respecto:
- la apertura pública de las audiencias de los comités de disciplina (1988);
- la revisión del procedimiento disciplinario, particularmente por la creación en el seno de cada orden de un comité de revisión de decisiones del síndico para presentar o no una querella disciplinaria (1994);
- el acrecentamiento de la toma en consideración de los principios de justicia natural en los procesos de decisión y cuasijudiciales (1994);
- el refuerzo de los medios de supervisión y de intervención del Estado en relación a las órdenes profesionales (1994);
- la adopción de un régimen de acceso a la información, acordando al público el derecho de obtener información sobre las actividades de las órdenes profesionales en materia de control respecto del ejercicio de la profesión (2007).
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La noción de protección del público
Teniendo por misión principal la protección al público, el sistema profesional se apoya sobre las exigencias y los valores de la sociedad quebequense, expresados por derechos fundamentales inscritos particularmente en la Carta de los derechos y libertades de la persona de Quebec. Estos derechos pueden resumirse de la siguiente manera :
- el derecho al respeto de la integridad física y psicológica
- el derecho al respeto del secreto profesional y de la vida privada
- el derecho al respeto de la integridad del patrimonio
Tanto por su redacción como por su ejercicio, estos derechos colocan a la persona en el corazón de las decisiones que la conciernen. La noción de protección al público se interpreta, entonces, respecto de estos derechos fundamentales y del cometido de la persona concernida por éstos.
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El Estado y la protección al público
El Estado utiliza diversos medios para prevenir los prejuicios y también para asegurar una reparación eficaz y justa de un prejuicio sufrido. Pensemos en la posibilidad de una persona perjudicada, de poder ejercer un recurso judicial de responsabilidad civil o contractual. Pensemos igualmente, en la adopción de normas de fabricación de productos o también en las normas de protección de los derechos de los consumidores.
Sin embargo, en ciertos casos, una persona puede encontrarse particularmente muy desfavorecida frente a la complejidad, la incompetencia y la deshonestidad. Aunque, debe asumir las decisiones relativas al ejercicio de sus derechos fundamentales, puede haber una dificultad real que le permita apreciar la pertinencia y la calidad de los servicios que le son ofrecidos por los demás, a menos que posea una formación en el dominio pertinente. Frecuentemente, la persona se confía al peritaje de otra persona para tomar sus decisiones.
Ante ciertas situaciones y la gravedad del prejuicio que ellas llevan, el Estado prefiere intervenir con un enfoque preventivo, que consiste en verificar la competencia y la integridad de las personas que ofrecen servicios o controlan un producto. De esta manera, en unas cuarenta disciplinas, el Estado ha instaurado un encuadramiento legislativo y reglamentario teniendo como objetivo la protección al público a través de la prevención de los prejuicios y que se articula en los principios de la autogestión por los especialistas de estas disciplinas. Se trata del sistema profesional.
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Los factores que rigen ciertas actividades a través del Código de las profesiones
En su decisión de regir o no ciertas actividades a través del Código de las profesiones, el Estado toma en consideración diversos factores. Estos factores, no exclusivos, están enumerados en el artículo 25 del Código de las profesiones. Ellos se relacionan principalmente con la naturaleza de las actividades y con las características de las personas que las ejercen, es decir :
- los conocimientos requeridos para ejercer estas actividades;
- el grado de autonomía de la cual gozan las personas que ejercen estas actividades, y la dificultad de emitir un juicio sobre estas actividades por personas que no poseen una formación y una calificación comparable;
- el carácter personal de relaciones entre estas personas y la gente que recurre a sus servicios, en relación a la confianza particular que estas últimas le entregan;
- la gravedad del prejuicio o los daños que podrían sufrir las personas que recurren a los servicios de estas personas, si se verificara que las actividades de éstas últimas, no estuvieran controladas por una orden;
- el carácter confidencial de las informaciones que estas personas conocen en el ejercicio de su profesión.
Estos factores legislados son considerados no exclusivos y están sujetos a la interpretación en cada situación. Las instituciones del sistema profesional se proveyeron de factores complementarios y de escalas de análisis con el fin de determinar la oportunidad de encuadrar una práctica por intermedio de la autogestión profesional, prevista en el Código de las profesiones.
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Las profesiones reglamentadas
Actualmente, 51 profesiones son regidas por el Código de las profesiones y controladas por 44 órdenes profesionales. El encuadramiento de estas profesiones presenta semejanzas pero también algunas diferencias.
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La reserva del título profesional
La aplicación del Código de las profesiones en las actividades que conllevan riesgos de prejuicio, tiene por efecto establecer, para el conjunto de las profesiones enumeradas en el Código, el control del título profesional asociado al ejercicio de estas actividades. Es lo que se denomina la reserva del título.
De este modo, en el Código y las leyes particulares, encontramos una lista de títulos profesionales que son reservados solamente a miembros de órdenes profesionales. Esto significa que una persona que no es miembro de una orden, no puede llevar uno de estos títulos ni dejar entender que es miembro de esta orden, atribuyéndose un título o una abreviación similar. Por ejemplo, solamente los miembros de la Orden de urbanistas de Quebec pueden llevar el título de urbanista.
La función principal de un título profesional es de informar al público sobre la naturaleza de los servicios ofrecidos por el profesional. El público se encuentra de esta manera capacitado para identificar al profesional que responde lo más precisamente a sus necesidades. El título reservado es también un signo de competencia, porque le permite al público de distinguir a los prácticos facultativos que son susceptibles de responder adecuadamente a estas mismas necesidades de los que afirman serlo.
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La exclusividad del ejercicio
Por otro lado, el Código de las profesiones ha determinado que frente a las actividades características de ciertas profesiones reglamentadas, solamente los miembros de la Orden correspondiente, además de llevar un título que se les ha reservado, pueden desarrollar tales actividades. Es el caso, por ejemplo, de los geólogos, los abogados y las enfermeras.
Sin embargo, incluso si la exclusividad es establecida por las leyes profesionales, las órdenes tienen el poder de autorizar por reglamento a otras categorías de personas, diferente de sus miembros para ejercer actividades asociadas a la profesión.
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Los dos tipos de profesiones y de órdenes
El Código de las profesiones define dos tipos de profesiones : las profesiones con título reservado que son 26 y las profesiones con título reservado y de ejercicio exclusivo que también son 25. Las primeras están reagrupadas en el seno de 21 órdenes (las cifras en exponente indican las profesiones ligadas a una misma orden) :
Nota : La traducción española de denominaciones y títulos ha sido establecida con fines acomodativos. No tiene valor legal.
- Administradores jurados
- Audiólogos (1)
- Consejeros y consejeras de orientación
- Consejeros jurados en recursos humanos y en relaciones industriales
- Bromatólogos
- Ergoterapeutas
- Évaluadores jurados
- Higienistas dentales
- Enfermeras y enfermeros auxiliares
- Inhaloterapeutas
- Intérpretes jurados (2)
- Ortofonistas (1)
- Fisioterapeutas (3)
- Psicopedagogos y psicopedagogas
- Psicólogos
- Técnicas y técnicos dentales
- Tecnólogos médicos
- Tecnólogos profesionales
- Terapeutas conyugales y familiares (4)
- Terapeutas en readaptación física (3)
- Terminólogos jurados (2)
- Trabajadores sociales (4)
- Urbanistas
Por otro lado, las profesiones a título reservado y ejercicio exclusivo se encuentran reunidas en el seno de veinticinco órdenes profesionales :
- Acupunturistas
- Agrónomos
- Arquitectos
- Agrimensores -geómetras
- Audioprotesistas
- Abogados
- Químicos
- Quiroprácticos
- Contadores professionales jurados
- Dentistas
- Denturistas
- Geólogos
- Ordenanzas de justicia
- Enfermeras y enfermeros
- Ingenieros
- Ingenieros forestales
- Médicos
- Médicos veterinarios
- Notarios
- Ópticos de prescripciones
- Optometristas
- Farmacéuticos
- Pediatras
- Parteras
- Tecnólogos en radiología
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El caso particular de ciertas profesiones de la salud
En el marco del Plan de acción ministerial en vista de la actualización del sistema profesional, modificaciones substanciales al Código de las profesiones y a ciertas leyes particulares han sido aportadas en junio 2002 por la Asamblea nacional de Quebec, con la adopción del Proyecto de ley N° 90.
El objetivo gubernamental es de modernizar la organización profesional de la Salud en el sector público, en vista de una mejor organización de los servicios y un acceso más rápido a los servicios de salud, en una perspectiva de protección al público. Estas modificaciones conciernen las siguientes 13 profesiones de la salud :
- Audiólogo
- Bromatólogo
- Ergoterapeuta
- Enfermera y enfermero
- Enfermera y enfermero auxiliar
- Inhaloterapeuta
- Médico
- Ortofonista
- Farmacéutico
- Fisioterapeuta
- Tecnólogo médico
- Tecnólogo en radiología
- Terapeutas en readaptacion fisica
Campo de práctica
Estas profesiones benefician de una descripción renovada en su marco de intervención. Un campo de práctica anuncia actualmente las principales actividades de la profesión, así como su finalidad.
Más allá de sus distinciones, las profesiones enfocadas comparten ciertos elementos de su campo de práctica. En efecto, estas profesiones tienen, en lo sucesivo, por misión común, informar y promover la salud, prevenir la enfermedad, los accidentes y los problemas sociales de las personas, familias y colectividades.
Actividades reservadas
Las actividades reservadas transforman el lugar de exclusividad establecido previamente, en cuatro profesiones de ejercicio exclusivo, es decir la profesión de enfermera, de médico, de farmacéutico y de tecnólogo en radiología.
Las otras ocho profesiones, que están a título reservado, se encuentran en un lugar de exclusividad también, bajo la forma de actividades reservadas. Precisemos, que ciertas actividades reservadas están divididas en varias profesiones.
Entrada en vigor
El 30 de enero de 2003 entraron en vigor las disposiciones relativas a las profesiones de enfermera y de enfermero, de enfermera y enfermero auxiliar, de inhaloterapeuta, de médico, de farmacéutico, de tecnólogo en radiología y de tecnólogo médico.
El 1ro de junio de 2003 entraron en vigor las disposiciones relativas a los bromatólogos, los ergoterapeutas, los ortofonistas y audiólogos, los fisioterapeutas y los terapeutas en readaptación física.
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La competencia, valor de base del sistema profesional
Los factores para hacer intervenir el Código de las profesiones como herramienta de protección al público, evocan la complejidad de ciertas actividades y el impacto que ellas pueden tener sobre el público. Esta complejidad y este impacto obligan a actuar dándole importancia a la prevención de prejuicios. Es por esta razón que la competencia es el valor de base del sistema profesional. Ella constituye la calidad esencial exigida de la persona que ejerce las actividades regidas. Veremos más adelante cómo la competencia está al centro de los mecanismos de protección al público y de la función de las órdenes profesionales.
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La noción de competencia profesional
¿Qué entendemos por competencia? Se refiere comúnmente al conjunto de conocimientos y habilidades requeridas para realizar actividades. Actualmente, se asocia, cada día más, la competencia a la capacidad de un individuo de insertarse en un medio de trabajo, a su movilidad o a su eficiencia.
La competencia entendida en el sentido de competencia profesional, es decir la competencia en un contexto de riesgo de prejuicio lleva, sin embargo, dimensiones particulares. En efecto, más allá de los conocimientos y habilidades propias a una disciplina, el profesional debe demostrar una capacidad para integrarlas y aplicarlas en situaciones diversas y complejas, al servicio de un cliente o empleador y en prevención de los prejuicios para este último. Se habla entonces de dimensiones éticas y deontológicas en la apreciación de las necesidades y de los servicios. La competencia definida de este modo sostiene el ejercicio del juicio profesional.
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Las órdenes profesionales y la competencia
Las órdenes profesionales son las guardianas y las promotoras de la competencia profesional. Ellas disponen de herramientas para garantizar la competencia de sus miembros. En primer lugar, establecen las normas relativas a la admisión para la práctica. Apoyándose sobre su conocimiento del contexto y del contenido de la práctica en el mercado del trabajo, las órdenes determinan cada una un referencial de formación y otras exigencias con el objetivo de responder a las necesidades relativas a una práctica adecuada que minimice los riesgos de prejuicio. Apoyándose en este referencial, las órdenes profesionales verifican la competencia y la integridad de los candidatos para la profesión y se aseguran del mantenimiento de éstas últimas durante la vida profesional.
En virtud de su mandato, las órdenes profesionales deben conocer igualmente la realidad del mercado de trabajo, identificar las necesidades de formación en relación a la protección al público, establecer las exigencias y certificar la satisfacción de éstas. Conocen los cambios que se refieren a la práctica de una profesión y tienen en cuenta las normas que se elaboran y el control que exigen.
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Las órdenes profesionales
Las órdenes profesionales recibieron del Estado el mandato de reglamentar y supervisar actividades profesionales que conllevan riesgos de perjuicio para el público. Conforme al artículo 23 del Código de las profesiones «cada orden tiene por función principal asegurar la protección del público. Con este fin, debe particularmente controlar el ejercicio de la profesión por sus miembros.» Las órdenes son interventoras de primer grado del sistema profesional. El funcionamiento de una orden profesional es presentado más adelante.
Además del hecho de que son delegadas del poder público, las órdenes poseen una vida asociativa que participa del interés público. De este modo, son lugares de profesionalización para los miembros y un lugar de peritación en su dominio para el beneficio de la sociedad.
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El Consejo interprofesional de Quebec
Fundado en 1965, el Consejo es el reagrupamiento de las órdenes profesionales, a las cuales el Código de las profesiones reconoce una existencia y otorga un mandato de organismo consejero, junto a la autoridad pública.
Como reagrupamiento de las órdenes profesionales, el Consejo :
- facilita ocasiones de intercambio y ayuda a las órdenes profesionales;
- interviene, oportunamente, como voz colectiva de las órdenes profesionales en expedientes de interés común;
- actúa como unidad de servicios para las órdenes profesionales, según los mandatos y los presupuestos adoptados;
- actúa como referencia frente a los públicos concernidos.
Como organismo consejero frente a la autoridad pública, el Consejo es consultado particularmente para :
- las orientaciones generales y particulares del sistema profesional;
- los proyectos de ley o de reglamento relacionados con el sistema;
- la nominación de ciertos dirigentes y miembros de la Oficina de las profesiones;
- la nominación de los administradores no-miembros de una orden;
- la contribución al financiamiento de la Oficina de las profesiones;
- las provisiones presupuestarias de la Oficina de las profesiones;
- la constitución de una nueva Orden o la integración a una orden.
La acción del Consejo se manifiesta por la reflexión de la evaluación del sistema profesional, la animación y el apoyo para las órdenes en la ejecución de su mandato de protección al público, así como por la información al público.
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La Oficina de las profesiones de Quebec
La Oficina de las profesiones de Quebec es un organismo gubernamental, cuyo mandato es de velar a que cada orden profesional cumpla con su mandato de protección al público. Tiene también un rol de organismo consejero frente a la autoridad pública.
La Oficina ejerce, particularmente, una función de control y de vigilancia. Por ejemplo, verifica los mecanismos de evaluación de la competencia y la ética de los profesionales, así como la situación financiera de las órdenes profesionales.
La Oficina se asegura de que cada orden adopte los reglamentos, cuya adopción es obligatoria según el Código de las profesiones. Puede también sugerir modificaciones para estos reglamentos y, a falta de el consejo administrativo, para adoptarlas en el plazo estipulado, puede recomendar al gobierno adoptar las modificaciones sugeridas. La Oficina puede también establecer por reglamento ciertas reglas o normas a las cuales deberá conformarse el conjunto de las órdenes profesionales.
La Oficina dispone de poderes de investigación de los cuales puede hacer uso en circunstancias precisas, con la autorización previa del Ministerio responsable de la aplicación de las leyes profesionales. Es el caso, por ejemplo, de una orden profesional que no cumple los deberes que le impone la legislación y la reglamentación profesionales.
La Oficina aconseja al gobierno en lo que concierne principalmente la legislación y la reglamentación profesionales, la constitución de órdenes profesionales y la adaptación de las reglas y normas aplicables en materia profesional. La Oficina cumple igualmente una función de información en relación al público.
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El Tribunal de las profesiones
El Tribunal de las profesiones está a cargo de las apelaciones sobre decisiones del consejo de disciplina y de ciertas decisiones de la consejo administrativo, relativas principalmente al derecho de ejercicio de una profesión. Se trata de un tribunal especializado en el sistema profesional.
El Tribunal está compuesto por once jueces de la Corte de Québec. Los jueces benefician de medidas que garantizan su independencia en relación al poder político y a las partes que litigan ante ellos. Se reúnen de a tres o uno sólo, según el caso.
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El Ministro responsable de la aplicación de las leyes profesionales
El Ministro responsable de la aplicación de las leyes profesionales, es designado en virtud de un decreto. Desde hace varios años, el Ministro de Justicia asume esta responsabilidad.
El Ministro da cuenta a la Asamblea nacional de Québec del funcionamiento y de la evolución del sistema profesional. Toma las decisiones sobre las orientaciones generales y particulares del sistema. Se preocupa de la nominación de ciertos dirigentes y miembros de la Oficina de las profesiones y del proceso de planificación presupuestaria de ésta.
Es el Ministro que apadrina y presenta los proyectos de ley, así como ciertos proyectos de reglamento relacionado con el sistema profesional.
El Ministro puede intervenir en situaciones conflictivas, autorizando, por ejemplo, una investigación sobre una orden profesional o recomendando al gobierno la intervención administrativa de una orden profesional específica.
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El poder reglamentario
Un reglamento sirve para establecer principios, normas, prescripciones y también prohibiciones. Bajo este aspecto, la orden profesional cumple un rol importante porque elabora y adopta :
- los reglamentos relativos al control del título y del derecho de ejercicio, tales como la equivalencia de diploma y de formación y las categorías de los permisos.
- los reglamentos relativos a las normas de ejercicio de una profesión, por ejemplo, el código de deontología, que define elementos de la práctica profesional, precisando el contexto en el cual ésta se sitúa, confiriendo derechos al público e imponiendo obligaciones al profesional en estos aspectos.
- los reglamentos relativos al control del ejercicio de la profesión, que establecen diversos mecanismos y sus procedimientos tales como la inspección profesional y la conciliación y el arbitraje de cuentas de honorarios
- los reglamentos relacionados con los negocios internos de la Orden
La adopción de varios de estos reglamentos es obligatoria, otros reglamentos son facultativos, es decir, que su adopción depende de una decisión oportuna de la Orden.
El modo de adopción y de aprobación de los reglamentos varía según la naturaleza de éstos. Los reglamentos son publicados en el Gazette officielle du Québec (Diario oficial de Quebec) y tienen fuerza de ley.
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El control del ejercicio de una profesión
Una orden profesional cumple su mandato de protección al público, principalmente si:
- controla el título y el derecho de ejercicio de una profesión;
- verifica la competencia y la integridad de los candidatos para la profesión;
- asegura el mantenimiento de la competencia y la integridad durante la vida profesional del miembro;
- sanciona las infracciones al Código de las profesiones, en las leyes particulares y en los reglamentos aferentes.
Los tres primeros aspectos del mandato de la Orden, se relacionan con un enfoque preventivo en materia de riegos de prejuicios. El cuarto se relaciona con el enfoque punitivo.
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El control del título y del derecho de ejercicio : el permiso profesional
El poseedor de un permiso de ejercicio otorgado por la Orden, está autorizado a llevar un título profesional y, en el caso de una profesión de ejercicio exclusivo, a colocar en exclusividad los actos que le son propios.
Por otro lado, un permiso otorgado por una orden profesional, representa para su poseedor una sanción oficial de su competencia. Puede, de este modo, hacerla valer a través de todo Québec. Este permiso asegura también la movilidad entre los empleadores y clientes.
El otorgamiento de un permiso se efectúa según las condiciones y modalidades determinadas por reglamento. Se cuenta con 51 permisos otorgados por las 45 órdenes profesionales.
El Código de las profesiones prevé la entrega de un permiso restrictivo permanente (llamado «permiso especial») y de un permiso restrictivo temporal que conlleva ciertas condiciones. Prevé también los casos en que un miembro puede ver su permiso revocado, ser objeto de una limitación o de una suspensión de su derecho de ejercicio o también ser excluido de la Orden de manera temporal o permanente.
Por otro lado, en ciertos casos y bajo ciertas condiciones, una orden profesional puede acordar a una persona, legalmente autorizada en otra jurisdicción, una autorización especial para ejercer la profesión en Québec. La autorización es generalmente válida por un período a lo sumo de 12 meses y su obtención no está sometida ni a la gestión ni a las exigencias de un otorgamiento de permiso.
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La verificación de la competencia y de la integridad : la Admisión
Antes de otorgar un permiso, la Orden se asegura que el candidato posee la formación mínima y la integridad necesaria para el ejercicio de la profesión.Una condición de base : poseer el diploma requerido o el equivalente
El Código de las profesiones exige de cualquier candidato que desee ejercer una profesión poseer el diploma reconocido válido para este fin. En este aspecto, el Código permite designar por reglamento los diplomas de las instituciones de enseñanza que satisfacen el referencial de formación de una orden y que dan apertura al permiso profesional.
Un candidato que no posee el diploma designado puede recibir un permiso si posee un diploma o una formación reconocida equivalentes. La equivalencia es decidida por la Orden a partir del referencial de formación para la profesión. El referencial de formación es retomado por un reglamento y recibe una sanción de la autoridad pública.
Más de 390 diplomas son actualmente designados para dar apertura a 51 permisos entregados por las órdenes profesionales.
El permiso especial
En casos previstos por reglamento, el candidato puede recibir un permiso restrictivo permanente que le confiere un derecho de ejercicio de la profesión restrictivo para ciertas actividades. El permiso especial permite, entonces, ejercer indefinidamente las actividades profesionales para las cuales la orden le reconoce al candidato las competencias necesarias.
El permiso temporal
En el marco de su gestión en la orden, un candidato puede recibir un permiso restrictivo temporal, durante el tiempo necesario para completar su perfil para satisfacer a las exigencias del otorgamiento del permiso regular o especial.
La otras conditiones
Además, de poseer el diploma requerido o equivalente, el candidato al ejercicio de una profesión puede eventualmente tener que satisfacer otras condiciones para el otorgamiento del permiso. Las condiciones posibles, según el caso, pueden ser el éxito de una práctica, de un programa de formación profesional o de un examen.
La adecuación de la formación para la práctica
Habiendo sido dada su misión particular en relación a la calidad de la práctica, las órdenes están preocupadas de la pertinencia de su referencial de formación y de la adecuación de los programas que llevan al otorgamiento de sus permisos. La concertación con el medio educacional es, entonces, indispensable.
Esta concertación es a tal punto importante que el Código de las profesiones prevé la constitución para cada orden de un Comité de la formación en el que participan según los estatutos los representantes de la orden, del Ministerio de la Educación y de las instituciones de enseñanza concernidas. Discuten, particularmente de la elaboración y de la revisión de los programas de formación que llevan a la práctica de la profesión.
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El mantenimiento y el perfeccionamiento de la competencia : la formación continua
Después del otorgamiento de su permiso y durante su vida profesional, los miembros de las órdenes profesionales son responsables de su perfeccionamiento y tienen la obligación deontológica de poner al día sus conocimientos.
En ciertas circunstancias, los miembros de las órdenes deben respetar las obligaciones particulares de la formación continua, establecidas por vía reglamentaria. Puede suceder lo mismo después de una investigación sobre la competencia, en el marco de una inspección profesional.
Las órdenes profesionales, por su parte, no solamente controlan la competencia e imponen las obligaciones que la conciernen, sino que trabajan también para la promoción de una cultura de la formación continua. Por otro lado, preparan, generalmente, a sus miembros dándoles información sobre las actividades de formaciones pertinentes, asociándose con instituciones de enseñanza para ofrecer la formación u organizando ellas mismas actividades.
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El control del ejercicio de la profesión : la inspección profesional
Para asegurarse que las actividades profesionales son ejercidas según el nivel de calidad esperado, la Orden verifica la práctica y la competencia de sus miembros, durante su vida profesional. De este modo, la Orden procede regularmente a la inspección de éstos bajo una perspectiva de prevención y detección de problemas. Este mecanismo es llamado: inspección profesional.
Sin embargo, un Comité de inspección profesional se ocupa, en el seno de cada orden, de la puesta en marcha de un programa anual de inspección. El comité procede a inspecciones, verificaciones, así como a investigaciones sobre las competencia de un profesional. El comité está apoyado por inspectores e investigadores.
Por otro lado, el comité puede también investigar la competencia de un miembro. Después de esta investigación, el comité puede recomendar al consejo administrativo de imponer al miembro cumplir con éxito una práctica o un curso de perfeccionamiento. El consejo administrativo puede también limitar o suspender el derecho de ejercicio del miembro durante la duración de la práctica o el curso.
La inspección profesional es un proceso administrativo que busca acompañar al profesional durante el perfeccionamiento de su práctica.
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El control del ejercicio de la profesión : la disciplina
El mecanismo de la disciplina enfoca la sanción de las infracciones al Código de las profesiones, al leyes particulares y a la reglamentación profesional, así como también a prevenir la reincidencia.
El derecho disciplinario aplicado por las órdenes es un dominio de derecho diferente. No puede ser comparado ni al derecho civil ni al derecho penal en su procedimiento. Sin embargo, toma prestados y hace algunas adaptaciones de estos dos ámbitos jurídicos.
De este modo, el profesional tiene la obligación de colaborar con los inspectores de la Orden. El profesional que declara ante el consejo de disciplina está obligado a responder a todas las preguntas. Su testimonio es privilegiado y no puede ser retenido contra él durante una instancia judicial o cuasijudicial. No puede invocar a su obligación de respetar el secreto profesional para negarse a responder. Por otra parte, se aplica el criterio de la preponderancia de prueba antes que el de la duda razonable para decidir sobre la culpabilidad de un profesional.
El Código de deontología
El Código de deontología de la Orden, constituye una referencia particularmente importante en materia de disciplina. Este código contiene las reglas de conducta a las cuales el profesional debe atenerse en relación al público, a sus clientes y a la profesión, principalmente cumplir sus obligaciones profesionales con integridad.
La demanda de una investigación
Cualquier persona puede demandar una investigación de un miembro de la Orden, si considera que una infracción al Código de las profesiones, a las leyes particulares y a los reglamentos ha sido cometida. Una investigación puede también ser solicitada por el Consejo administrativo de la Orden.
La investigación es solicitada por el « Síndico »de la Orden, que dispone de un plazo de 90 días para su investigación y emitir una decisión sobre los pasos que se deben seguir. Si no lo cumple, debe informar cada 60 días del progreso de la investigación a la persona que ha hecho la demanda. La decisión del « síndico » después de una encuesta puede ser una de las siguientes :
- presentar una queja ante el Consejo de disciplina;
- concluir que no hay materia para una queja y cerrar el expediente;
- proceder a la conciliación entre las partes;
- hacer llegar el expediente al Comité de inspección profesional.
Además del « Síndico», cualquier persona puede presentar una queja directamente al Consejo de disciplina. Se habla, entonces, corrientemente de una « queja privada » En este caso, los gastos deberán ser pagados por la persona que presenta la queja si el profesional está liberado o si la queja se encuentra manifiestamente mal fundada.
La revisión de una decisión de no presentar la queja
Cuando el «Síndico», después de haberse hecho cargo de una demanda de investigación de un miembro, decide no presentar la queja ante el Consejo de disciplina , la persona que solicita la investigación puede pedir una opinión al Comité de revisión. El comité puede emitir una de las siguientes opiniones :
- concluir que no hay lugar para presentar una queja ante el Consejo de disciplina;
- sugerir al síndico de completar la investigación;
- sugerir al síndico que refiera el expediente al Comité de inspección profesional;
- concluir que hay lugar para presentar una queja y sugerir el nombre de una persona para actuar a título de síndico.
La audiencia de la queja y la decisión del consejo de disciplina
Cuando hay objeto de queja y después de la audiencia, si el membro es encontrado culpable, el Consejo de disciplina da una o varias de las siguientes decisiones :
- reprimenda del miembro de la Orden que ha cometido la infracción;
- instaurar una multa;
- exclusión temporal o permanente;
- revocación del permiso o del certificado de especialista;
- limitación o suspensión del derecho de ejercicio;
- recomendación a la Consejo administrativo con el objetivo de obligar al miembro a completar con éxito una práctica o un curso de perfeccionamiento;
- obligación de entregar una cantidad de dinero;
- obligación de comunicar, completar, suprimir, actualizar o rectificar un documento o una información.
La apelación de una decisión
Se puede llamar a una decisión del consejo de disciplina en el Tribunal de las profesiones.
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Otros mecanismos y medidas de protección al público
Mecanismos y medidas complementarias han sido instituidos con el fin de proteger al público contra faltas eventuales y malversaciones de la parte de profesionales o contra las artimañas de personas que no poseen calificaciones suficientes y reconocidas.
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La conciliación y el arbitraje de las cuentas de honorarios
Un cliente insatisfecho de la cuenta de honorarios de un profesional, puede demandar una conciliación sobre la discrepancia con el profesional. La conciliación es a menudo conducida por el síndico que procede en un plazo determinado.
Un cliente en desacuerdo con el informe de conciliación sobre la discrepancia puede formular una demanda de arbitraje. La demanda es evaluada por un consejo de arbitraje cuyos miembros son nombrados por la Consejo administrativo.
El Consejo de arbitraje debe entregar una decisión en un plazo determinado. Puede mantener o disminuir la cuenta en litigio, determinar el reembolso o el pago al cual una parte tiene derecho, o también resolver sobre el monto que el cliente ha reconocido deber.
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Las sumas guardadas por un profesional y la indemnización
Las órdenes profesionales cuyos miembros pueden guardar sumas de dinero por la cuenta de sus clientes (administradores jurados, abogados, contadores jurados profesionales, ordenanzas de justicia, notarios) establecen por reglamento las modalidades de recepción, de custodia y de disposición de estas sumas.
Las órdenes profesionales concernidas, constituyen igualmente un fondo que tiene que servir a indemnizar a los clientes bajo ciertas condiciones, por las sumas de dinero u otros valores que fueran producto de una malversación de la parte de un profesional.
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El seguro de responsabilidad profesional
Un profesional tiene la obligación de ofrecer una garantía por su responsabilidad en caso de falta cometida en el ejercicio de sus actividades profesionales.
Con este objeto, un reglamento de la Consejo administrativo prevé las modalidades y los niveles de cobertura de seguro de responsabilidad profesional.
La obligación de garantía, donde la orden puede también prever exenciones, tiende a preservar la pertinencia de recursos de clientes ante los tribunales civiles, con el fin de obtener una compensación por los daños provenientes de una falta cometida por un profesional.
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La usurpación del título y el ejercicio ilegal de una profesión
Una orden profesional puede intentar una acusación penal ante la Corte de Quebec contra una persona que no es miembro de una orden profesional y que usurpa un título que depende del control de esta orden, o que realiza un acto que sólo los miembros de esta orden están autorizados a realizar. Si esta persona ha contravenido a las disposiciones del Código y de las leyes particulares, ella es merecedora de una multa.
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La vida asociativa que concierne al interés público
Además de dedicarse a sus funciones de control y supervisión de la práctica, las órdenes profesionales también son, por su vida asociativa, lugares de profesionalización para sus miembros, así como centros de peritaje en su disciplina.
Esto lleva a forjar la identidad profesional y la emulación de los miembros, percibida como una contribución a la calidad de los servicios. Las órdenes también organizan actividades de formación, coloquios, congresos y cursos donde los miembros se juntan e intercambian sobre la problemática de su práctica.
Ligadas a su disciplina, las órdenes profesionales están capacitadas para seguir la evolución y exponer los problemas sociales o específicos que las afectan. Ellas pueden, de esta manera, ofrecer a la comunidad variadas herramientas de información sobre los temas de interés relacionados principalmente con la práctica de sus miembros. Pueden, igualmente, participar en los debates de la sociedad que se relacionan con su especialidad, aportando un esclarecimiento útil y confiable tanto para la autoridad pública, como para las empresas y los individuos.
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Consideraciones jurídicas
En el plano jurídico, cada orden está formada por profesionales que son miembros y constituye una persona moral de derecho público conforme al Código civil de Québec. Los órdenes son, por otra parte, consideradas como organismos sin fines de lucro.
Las órdenes profesionales son delegadas de poderes reglamentarios y del poder público en lo que se refiere a la protección al público. Se inscriben, entonces, en el derecho público y administrativo. Bajo ciertos aspectos, su funcionamiento, sin embargo, se compara al de una asociación.
En sus procesos de decisión y cuasijudiciales, las órdenes profesionales están obligadas a conformarse a los principios de justicia natural, particularmente:
- la posibilidad para toda persona de ser escuchada antes de que una decisión importante, que le afecte, sea tomada;
- la imparcialidad, la ausencia de prejuicios y de conflicto de intereses de los responsables, particularmente por el hecho de no decidir sobre su propia recomendación o apelación/revisión de su propia decisión;
- la acción/decisión dentro de un plazo razonable.
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La autogestión profesional
El modo de organización de la reglamentación y del control de una profesión por una orden profesional, reposa en el principio de autogestión. Según este principio, las personas regidas por una orden profesional :
- son sus miembros;
- asumen el financiamiento de sus actividades;
- participan en la gestión de sus negocios;
- participan en la elaboración del reglamento profesional;
- ocupan diferentes funciones y cargos en la ejecución de su mandato de protección al público.
No obstante, la autogestión profesional está sometida al encuadramiento previsto en el Código de las profesiones, así como también al control del Estado y principalmente a la Oficina de las profesiones.
Los principales componentes de una orden profesional son : el Consejo administrativo, el Comité ejecutivo, la Asamblea general, el Comité de formación, el Comité de inspección profesional, el Síndico, el Comité de revisión y el Consejo de disciplina. Las rúbricas que siguen describen los principales componentes.
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El Consejo administrativo y el Comité ejecutivo
El Consejo administrativo es la instancia principal por la cual se ejerce el mandato de protección al público de la Orden. Su responsabilidad fundamental es el control de la admisión a una profesión y la reglamentación de su ejercicio. Con este fin, el Consejo administrativo adopta los reglamentos concernientes a la protección del público y toma las decisiones relativas a la aplicación de estos reglamentos, es decir, lo relativo a la emisión de permisos, de inspección profesional o de disciplina. Nombra a los titulares de las funciones claves de los mecanismos de protección al público.
El Consejo administrativo se preocupa también del buen funcionamiento de la Orden, adoptando entre otros reglamentos, el de los negocios internos y preocupándose de su aplicación.
El Consejo administrativo está formada de un presidente y de 8 a 24 administradores elegidos por los miembros, a la excepción de ciertos administradores nombrados por la Oficina de las profesiones para representar al público. Los administradores profesionales son ciertamente elegidos por los miembros de la Orden, sin embargo, desde que son elegidos, reciben su mandato del Estado y le son imputables.
Cuando un Consejo administrativo cuenta con 16 miembros o más, un Comité ejecutivo de 5 miembros procedentes del Consejo administrativo, se ocupa de la administración corriente de los negocios de la Orden. El comité ejecutivo ejerce los poderes que le Consejo administrativo le delega.
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La Asamblea general
La Asamblea general de los miembros de la Orden tiene lugar una vez al año. Formula recomendaciones sobre diversos temas. Tiene también el poder de aprobar o no cualquier aumentación de la cotización anual, cuando ésta no está justificada por un aumento de gastos ligados al control del ejercicio de la profesión y a los mecanismos de protección al público. Es también la Asamblea general la que designa a los auditores encargados de verificar los libros y cuentas de la Orden.
Por otro lado, la Asamblea general decide el modo de elección del presidente, sea por sufragio universal de los miembros, sea por sufragio de los administradores elegidos en la Consejo administrativo y que eligen al presidente entre ellos mismos. -
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El Comité de formación
Al centro de una orden profesional, un Comité de formación examina los temas relativos a la calidad de la formación que lleva al ejercicio de la profesión. Se ocupa, además, de la adecuación en la formación de las competencias profesionales que se deben adquirir y tiene en cuenta la evolución de los conocimientos y de la práctica. El comité emite, igualmente, su opinión a la Consejo administrativo sobre los proyectos que conllevan la revisión o la elaboración de los objetivos de los programas de formación, cuyo diploma da apertura al permiso.
El comité comprende miembros de la Orden nombrados por la Consejo administrativo, así como las personas nombradas por el Ministerio de la Educación y los establecimientos de enseñanza que ofrecen programas de la disciplina. El presidente del comité es un miembro de la Orden. Los miembros del comité son elegidos por sus conocimientos y las responsabilidades ejercidas en relación a los temas tratados.
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El Comité de inspección profesional
El Comité de inspección profesional, formado al menos por tres personas nombradas por la Consejo administrativo, procede a una inspección-verificación o a una investigación sobre la competencia. Es asistido por inspectores, investigadores y expertos. Los poderes del Comité pueden ser delegados por reglamento a una persona responsable de la inspección profesional.
El comité puede recomendar a la Consejo administrativo que un miembro se vea obligado a completar con éxito una práctica o un curso de perfeccionamiento. Del mismo modo, puede recomendar limitar o suspender el derecho de ejercicio del profesional hasta que haya cumplido con sus obligaciones.
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El Síndico
El Síndico es nombrado por el Consejo administrativo entre los miembros de la Orden. Investiga las infracciones al Código de las profesiones, a las leyes particulares y a los reglamentos. En caso necesario, el síndico decide presentar una queja contra un miembro. Se ocupa también de la conciliación en el marco de un proceso disciplinario y de la contestación de una cuenta de honorarios. Si es necesario puede ser asistido por expertos.
El síndico goza de una autonomía de decisión en sus funciones de investigación, de conciliación y de representación ante el consejo de disciplina y también en la decisión de presentar una queja.
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El Comité de revisión
El Comité de revisión tiene por función dar a cualquier persona que ha solicitado al síndico, la presentación de una investigación, una opinión relativa a la decisión del Síndico o de un Síndico adjunto de no presentar una queja.
El comité está compuesto de al menos tres personas nombradas por el Consejo administrativo de la Orden, en que al menos una, es elegida entre los administradores nombrados por la Oficina de las profesiones o a partir de una lista preparada por ésta. El comité sesiona con tres personas de las cuales al menos una es un administrador nombrado por la Oficina de las profesiones o a partir de una lista preparada por ella.
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El Consejo de disciplina
El Consejo de disciplina dispone de cualquier queja llevada contra un miembro de la Orden o una persona que ha sido miembro de la Orden, si se trata de una infracción que pudo haber sido cometida cuando esta persona era miembro.
El Comité está formado de al menos tres personas de las cuales al menos dos son nombradas por el Consejo administrativo, entre los miembros de la Orden. El Presidente del Consejo de disciplina es un abogado nombrado por el gobierno. El Comité sesiona con tres personas.
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El financiamiento del sistema profesional
Las instituciones del sistema profesional son esencialmente financiadas por los miembros de las órdenes profesionales, con excepción del Ministro responsable de la aplicación de las leyes profesionales remuneradas por el Estado.
Las órdenes profesionales y la Oficina de las profesiones de Québec, son financiadas por los miembros de las órdenes, a través de una cotización individual anual. El Consejo interprofesional de Quebec está financiado por una cotización de sus miembros, es decir las órdenes profesionales.
