Le système professionnel
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Un peu d'histoire
L’encadrement de la pratique professionnelle est une préoccupation présente depuis des temps anciens. À titre d’exemple, la stèle appelée Code d’Hammourabi, du nom du roi de Babylone qui la fit graver vers 1750 avant J.C., présente une recension de décisions de la justice royale dont certains éléments portent sur ce que nous considérons aujourd’hui comme des professions. Ainsi, on y prévoit certaines modalités de la pratique de la médecine, de l’architecture et de la médecine vétérinaire. On y prévoit également les honoraires de même que les punitions ou réparations en cas de pratique inadéquate.
Par la suite, selon les civilisations et les nations, on voit apparaître différents formes d’encadrement ou d’organisation des professions, généralement sous les angles de la qualité de la formation, de la qualité de la pratique et de la protection des clients.
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La Nouvelle-France et le régime britannique
En Amérique du Nord, suivant l'effet de la colonisation, les formes d'encadrement se sont inspirées de celles en cours en Europe.
En Nouvelle-France, des déclarations et ordonnances royales émises entre 1717 et 1733 ont établie certaines modalités de conservation, de validité et d'exécutions d'actes de notaires dans la colonie. Le premier texte qui vise à réglementer la pratique de la médecine et de la chirurgie fut un édit de l'Intendant Bigot de 1755.
Après la Conquête britannique de 1760, une ordonnance de 1785 du Conseil législatif divise et institutionnalise les professions d'avocat et de notaire, tout en défendant à ces derniers d'être en même temps arpenteurs, un professionnel entreprenant ayant été même pendant un certain temps, à la fois arpenteur, notaire et avocat. La même année, les arpenteurs obtiennent leur statut professionnel. En 1788, une autre ordonnance réglemente la pratique de la médecine, de la chirurgie, de la pharmacie et de l'accouchement. C'est l'État qui habilite directement à l'exercice de la profession en accordant des permissions. Les corporations professionnelles, chargées par délégation de l'attestation du savoir et de la moralité professionnelle, naîtront plus tard.
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De la première « corporation » professionnelle au Code des professions
Les premières corporations professionnelles sont apparues vers le milieu du XIXe siècle, au début du processus d'urbanisation et d'industrialisation de la société québécoise. Il s'agit des corporations des notaires, des médecins et des avocats, qui sont devenues les symboles du professionnalisme.
À l'époque, le regroupement des membres de ces professions dans une corporation répondait à un besoin urgent de protéger leur clientèle et de garantir la réputation de la profession contre les imposteurs qui, étant donné l'absence de normes de formation bien définies, étaient très nombreux. Pour les mêmes raisons, d'autres corporations professionnelles se formèrent par la suite, leur constitution coïncidant généralement avec les grandes étapes du développement du Québec.
Avec les années 1960-70, caractérisées par une explosion des connaissances et une évolution sociale accélérée, les champs de connaissances se morcelèrent et de nouveaux secteurs d'activités apparurent. Considérant que l'activité qu'ils exerçaient avait les caractéristiques d'une « profession », de nombreux groupements formés des personnes travaillant dans un même secteur demandèrent au gouvernement leur constitution en corporations professionnelles. C'est ainsi qu'entre 1960 et 1970 furent créées de nouvelles professions.
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La réforme de 1973-1974 : le Code des professions
En 1970, la Commission d'enquête Castonguay-Nepveu, dépose son rapport sur le système de santé québécois. Une section du rapport, intitulée « Les professions et la société », remettait en cause l'organisation des professions de la santé et des autres domaines.
La Commission constatait l'inadaptation du corporatisme professionnel aux nouvelles conditions sociales et économiques, soulignant notamment que la notion de « profession libérale » au sens d'occupation d'ordre intellectuel exercée de façon indépendante, isolée et sans aucun contrôle extérieur, ne s'appliquait nullement aux professions les plus récentes et de moins en moins aux plus anciennes. En outre, elle critiquait la multiplication désordonnée de nouvelles corporations professionnelles de même que l'incohérence des lois, des institutions et des processus qui en résultaient.
À la suite des recommandations de la Commission Castonguay-Nepveu et en vertu des compétences constitutionnelles en la matière dévolues aux provinces par la Constitution du Canada, l'Assemblée nationale du Québec adopta en 1973 le Code des professions, en même temps qu'il adoptait ou modifiait 21 lois professionnelles.
Le majeure partie des dispositions du Code des professions est entrée en vigueur en 1974. Le Code assure depuis une cohérence législative et réglementaire en soumettant l'ensemble des ordres à des principes communs d'organisation adaptés aux conditions de la société contemporaine et aux besoins actuels des usagers de services professionnels.
Avec l'adoption du Code des professions, le système professionnel s'est vu assigner pour objectif principal, la protection du public. En vertu du Code, l'État constitue notamment des ordres professionnels et leur confie le mandat de protéger le public à l'égard de certaines activités qui comportent des risques de préjudice à l'intégrité physique, psychologique et patrimoniale. Pour ce faire les ordres règlementent et surveillent la pratique des activités professionnelles.
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Équilibre des pouvoirs : autonomie, transparence, imputabilité et surveillance
La philosophie sous-jacente du Code des professions est un équilibre des pouvoirs qui permet à l’État de mobiliser l’expertise des professionnels dans leur domaine de pratique et de prendre raisonnablement appui sur celle-ci pour générer et assurer le respect de normes visant une pratique professionnelle adéquate.
Cela se traduit par un mode d'organisation de la réglementation et de la surveillance d'une profession qui repose sur le principe d'autogestion par les professionnels régis. Ce sont eux qui gèrent l’organisme d’encadrement et de surveillance dans leur domaine. Toutefois, l'autogestion professionnelle s’exerce dans la forme et la manière prévues dans le Code des professions et est soumise à la surveillance de l'État.
L’encadrement d’une profession par délégation de la puissance publique pouvoir de certifier, d’interdire, d’enquêter et d’imposer des sanctions revêt une sensibilité politique particulière. Il en va de même pour l’effet monopolistique, au sens économique, de l’exclusivité d’exercice ou de l’utilisation d’un titre associés à un encadrement professionnel. Il importait donc que l’État, ultime responsable auprès des citoyens des pouvoirs qu’il délègue, se dote de moyens de surveillance et d’intervention en cas d’exercice abusif ou inadéquat de ces pouvoirs par les ordres professionnels.
Notons que les approches possibles d’encadrement des professions sont variées : de la réglementation directe par l’État, à la réglementation par des régies ou commissions publiques semi-autonomes, à la délégation de pouvoirs à des groupements professionnels plus ou moins autonomes. Le législateur québécois a opté pour un système qui laisse de larges pouvoirs et une autonomie décisionnelle à des ordres professionnels, mais les assujettit à une forme de surveillance.
Les pouvoirs des ordres sont ceux de l’admission à la pratique professionnelle, de surveillance et d’enquête sur celle.ci, de sanction des infractions aux lois et règlements.Le contrôle extérieur des ordres établi par le Code des professions amène des acteurs nouveaux dans le système et il se traduit par un ensemble de mesures de concertation, de transparence et d’imputabilité. Notons à ces égards :
- la dévolution au gouvernement du pouvoir d’adopter certains règlements de même que d’approuver et de modifier la réglementation proposée par les ordres professionnels en lien avec la protection du public;
- la mise en place de moyens de surveillance et d’intervention de l’État auprès des ordres professionnels;
- la création de l’Office des professions comme organisme gouvernemental de surveillance des ordres professionnels et organisme conseil auprès de l’autorité publique;
- l’intégration du Conseil interprofessionnel, dont la création est antérieure à l’adoption du Code des professions, dans les institutions du système comme organisme conseil auprès de l’autorité publique et outil de concertation des ordres professionnels;
- la nomination par l'Office d'administrateurs représentant le public aux conseils d'administration des ordres professionnels;
- l’ouverture des conseils de discipline par la publication de leurs décisions;
- la nomination des présidents de comité de discipline par le gouvernement;
- la création du Tribunal des professions;
- la définition plus précise et harmonisée des droits et recours des clients;
- la prise en compte accrue des principes de justice naturelle dans les processus décisionnels et quasi-judiciaires;
- la création des comités de la formation qui assurent la concertation avec les institutions d’enseignement collèges et universités relativement à la formation des professionnels.
Les mesures de transparence et d’imputabilité ont été bonifiées au fil des ans, accompagnant d’autant l’évolution des attentes et des valeurs de la population québécoise. Notons à ces égards :
l’ouverture au public des audiences des comités de discipline 1988;
la révision de la procédure disciplinaire, notamment par la création au sein de chaque ordre d’un comité de révision des décisions du syndic de porter ou non une plainte disciplinaire 1994;
la prise en compte accrue des principes de justice naturelle dans les processus décisionnels et quasi-judiciaires 1994;
le renforcement des moyens de surveillance et d’intervention de l’État auprès des ordres professionnels 1994;
l’adoption d’un régime d’accès à l’information accordant au public le droit d’obtenir l’information sur les activités des ordres professionnels en matière de contrôle de l’exercice de la profession 2007.
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La notion de protection du public
Ayant pour mission principale la protection du public, le système professionnel prend appui sur les exigences et les valeurs de la société québécoise, exprimées par des droits fondamentaux inscrits notamment dans la Charte des droits et libertés de la personne du Québec. On peut résumer ces droits de la façon suivante :
- le droit au respect de l'intégrité physique et psychologique
- le droit au respect du secret professionnel et de la vie privée
- le droit au respect de l'intégrité du patrimoine
Autant par leur libellé que dans leur exercice, ces droits placent la personne au cœur des décisions qui la concernent. La notion de protection du public s'interprète donc au regard de ces droits fondamentaux et du rôle de la personne concernée par ceux-ci.
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L'État et la protection du public
L'État utilise divers moyens pour prévenir les préjudices ou encore pour s'assurer d'une réparation efficace et équitable d'un préjudice subi. Pensons à la possibilité pour une personne lésée d'exercer un recours judiciaire en responsabilité civile ou contractuelle. Pensons également à l'adoption de normes de fabrication des produits ou encore de normes de protection des droits des consommateurs.
Mais dans certains cas, une personne peut se trouver particulièrement démunie face à la complexité, l'incompétence et la malhonnêteté. Bien qu'elle doit assumer les décisions quant à l'exercice de ses droits fondamentaux, il peut exister une difficulté réelle d'apprécier la pertinence et la qualité des services qui lui sont rendus par d'autres, à moins de détenir elle-même une formation dans le domaine pertinent. Souvent la personne s'en remet essentiellement à l'expertise d'une autre personne pour prendre ses décisions.
Devant certaines de ces situations et la gravité du préjudice qu'elles comportent, l'État préfère intervenir avec une approche préventive, qui consiste à vérifier la compétence et l'intégrité des personnes qui offrent des services ou contrôlent un produit. Ainsi, dans plus d'une quarantaine de domaines, l'État a instauré un encadrement législatif et réglementaire ayant pour raison d'être la protection du public par la prévention des préjudices et qui s'articule selon le principe de l'autogestion par les spécialistes de ces domaines. Il s'agit du système professionnel.
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Les facteurs pour régir certaines activités par le Code des professions
Dans sa décision de régir ou non certaines activités par le Code des professions, l'État prend en considération plusieurs facteurs. Ces facteurs, non exclusifs, sont énumérés à l'article 25 du Code des professions. Ils ont principalement trait à la nature des activités et aux caractéristiques des personnes qui les exercent, c'est-à-dire :
- les connaissances requises pour exercer ces activités;
- le degré d'autonomie dont jouissent les personnes exerçant ces activités, et la difficulté de porter un jugement sur ces activités pour des gens ne possédant pas une formation et une qualification comparable ;
- le caractère personnel des rapports entre ces personnes et les gens recourant à leurs services, en raison de la confiance particulière que ces derniers sont appelés à leur témoigner ;
- la gravité du préjudice ou des dommages qui pourraient être subis par les gens recourant aux services de ces personnes, s'il s'avérait que les activités de celles-ci n'étaient pas contrôlées par un ordre;
- le caractère confidentiel des renseignements que ces personnes sont appelées à connaître dans l'exercice de leur profession.
Ces facteurs légiférés sont non-exclusifs et sujets à interprétation dans chaque situation. Les institutions du système professionnel se sont donc dotées de facteurs complémentaires et de grilles d'analyse afin de déterminer l'opportunité d'encadrer une pratique par l'entremise de l'autogestion professionnelle prévue au Code des professions.
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Les professions réglementées
Cinquante et une professions sont présentement régies par le Code des professions et surveillées par 45 ordres professionnels. L'encadrement de ces professions présente des similitudes mais aussi des différences.
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La réserve du titre professionnel
L'application du Code des professions aux activités qui comportent des risques de préjudice a pour effet d'établir, pour l'ensemble des professions énumérées par le Code, le contrôle du titre professionnel associé à l'exercice de ces activités. C'est ce qu'on appelle la réserve de titre.
Ainsi, on trouve dans le Code et les lois particulières une liste de titres professionnels qui sont réservés aux seuls membres des ordres professionnels. Cela signifie qu'une personne qui n'est pas membre d'un ordre ne peut porter l'un de ces titres ou encore laisser croire qu'elle est membre de cet ordre en s'attribuant un titre ou une abréviation similaire. Par exemple, seuls les membres de l'Ordre des urbanistes du Québec peuvent porter le titre d'urbaniste.
La fonction première d'un titre professionnel est d'informer le public sur la nature des services offerts par le professionnel. Le public est ainsi en mesure d'identifier le professionnel qui répond le plus précisément à ses besoins. Le titre réservé est aussi un signe de compétence, car il permet au public de distinguer les praticiens qui sont susceptibles de répondre adéquatement à ces mêmes besoins de ceux qui affirment l'être.
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L'exclusivité de l'exercice
Par ailleurs, le Code des professions a établi qu'à l'égard des actes caractéristiques de certaines professions réglementées, seuls les membres de l'Ordre concerné, en plus de porter un titre qui leur est réservé, peuvent poser de tels actes. C'est le cas, par exemple, des géologues, des avocats et des infirmières.
Toutefois, même en cas d'exclusivité établie par les lois professionnelles, les ordres ont le pouvoir d'autoriser par règlement des catégories de personnes autres que leurs membres à exercer certaines activités associées à la profession.
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Les deux types de professions et d'ordres
Le Code des professions définit deux types de professions : les professions à titre réservé au nombre de 26 et les professions à titre réservé et d'exercice exclusif au nombre de 25. Les premières sont regroupées au sein de vingt ordres professionnels (les chiffres en exposant indiquent les professions rattachées à un même ordre):
- Administrateurs agréés
- Audiologistes (1)
- Comptables généraux licenciés
- Comptables en management accrédités
- Conseillers et conseillères d'orientation (5)
- Conseillers en ressources humaines et en relations industrielles agréés
- Diététistes
- Ergothérapeutes
- Évaluateurs agréés
- Hygiénistes dentaires
- Infirmières et infirmiers auxiliaires
- Inhalothérapeutes
- Interprètes agréés (2)
- Orthophonistes (1)
- Physiothérapeutes(3)
- Psychoéducateurs et psychoéducatrices (5)
- Psychologues
- Techniciennes et techniciens dentaires
- Technologistes médicaux
- Technologues professionnels
- Thérapeutes conjugaux et familiaux (4)
- Thérapeutes en réadaptation physique (3)
- Terminologues agréés (2)
- Traducteurs agréés (2)
- Travailleurs sociaux (4)
- Urbanistes
Par ailleurs, les professions à titre réservé et d'exercice exclusif sont regroupées au sein de vingt-cinq ordres professionnels :
- Acupuncteurs
- Agronomes
- Architectes
- Arpenteurs-géomètres
- Audioprothésistes
- Avocats
- Chimistes
- Chiropraticiens
- Comptables agréés
- Dentistes
- Denturologistes
- Géologues
- Huissiers de justice
- Infirmières et infirmiers
- Ingénieurs
- Ingénieurs forestiers
- Médecins
- Médecins vétérinaires
- Notaires
- Opticiens d'ordonnances
- Optométristes
- Pharmaciens
- Podiatres
- Sages-femmes
- Technologues en radiologie
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Le cas particulier de certaines professions de la santé
Dans le cadre du Plan d'action ministériel en vue de la mise à jour du système professionnel, des modifications substantielles au Code des professions et à certaines lois particulières ont été apportées en juin 2002 par l'Assemblée nationale du Québec, avec l'adoption du Projet de loi no 90.
L'objectif gouvernemental est de moderniser l'organisation professionnelle de la santé dans le secteur public, en vue d'une meilleure organisation des services et d'un accès plus rapide aux soins de santé, dans une perspective de protection du public. Ces modifications concernent les treize professions de la santé suivantes:
- Audiologiste
- Diététiste
- Ergothérapeute
- Infirmière et infirmier
- Infirmière et infirmier auxiliaire
- Inhalothérapeute
- Médecin
- Orthophoniste
- Pharmacien
- Physiothérapeute
- Technologiste médical
- Technologue en radiologie
- Thérapeutes en réadaptation physique
Champ de pratique
Ces professions bénéficient d'une description renouvelée de leur cadre d'intervention. Un champ de pratique énonce maintenant les principales activités de la profession ainsi que sa finalité.
Au-delà de leurs distinctions, les professions visées partagent certains éléments de leur champ de pratique. En effet, ces professions ont dorénavant pour mission commune d'informer et de promouvoir la santé, de prévenir la maladie, les accidents et les problèmes sociaux auprès des individus, des familles et des collectivités.
Activités réservées
Les activités réservées transforment l’assiette d’exclusivité préalablement établie pour quatre professions à exercice exclusif, soit la profession d’infirmière, de médecin, de pharmacien et de technologue en radiologie.
Les huit autres professions, qui sont à titre réservé, se voient attribuer une assiette d’exclusivité également sous la forme d’activités réservées. Précisons que certaines activités réservées sont partagées par plusieurs professions.
Entrée en vigueur
Le 30 janvier 2003 sont entrées en vigueur les dispositions relatives aux professions d'infirmière et d'infirmier, d'infirmière et d'infirmier auxiliaire, d'inhalothérapeute, de médecin, de pharmacien, de technologue en radiologie et de technologiste médical.
Le 1er juin 2003 sont entrées en vigueur les dispositions concernant les diététistes, les ergothérapeutes, les orthophonistes et audiologistes, les physiothérapeutes et les thérapeutes en réadaptation physique.
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La compétence, valeur de base du système professionnel
Les facteurs pour faire intervenir le Code des professions comme outil de protection du public évoquent la complexité de certaines activités et l'impact qu'elles peuvent avoir sur le public. Cette complexité et cet impact imposent d'agir en amont dans un souci de prévention des préjudices. C'est pourquoi la compétence est la valeur de base du système professionnel. Elle constitue la qualité essentielle exigée de la personne qui entend exercer les activités régies. On verra d'ailleurs plus bas en quoi la compétence est au centre des mécanismes de protection du public et du rôle des ordres professionnels.
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La notion de compétence professionnelle
Qu'entend-on par compétence? Celle-ci réfère communément à l'ensemble des connaissances et des habiletés requises pour accomplir des activités. Aujourd'hui, on associe de plus en plus la compétence à la capacité pour un individu de s'insérer dans un milieu de travail, à sa mobilité ou à sa performance.
La compétence entendue au sens de compétence professionnelle - c'est-à-dire la compétence en contexte de risque de préjudice - comporte cependant des dimensions particulières. En effet, au-delà des connaissances et des habiletés propres à un domaine, le professionnel doit démontrer une capacité à intégrer et mettre en application celles-ci dans des situations diverses et complexes, au service d'un client ou employeur et en prévention des préjudices pour ce dernier. On parle alors de dimensions éthique et déontologique dans l'appréciation des besoins et des services. La compétence ainsi définie supporte l'exercice du jugement professionnel.
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Les ordres professionnels et la compétence
Les ordres professionnels sont les gardiens et les promoteurs de la compétence professionnelle. Ils disposent d'outils pour garantir la compétence de leurs membres. En premier lieu, ils établissent les normes relatives à l'admission à la pratique. S'appuyant sur leur connaissance du contexte et du contenu de la pratique sur le marché du travail, les ordres déterminent chacun un référentiel de formation et d'autres exigences en vue de répondre aux besoins à l'égard d'une pratique adéquate qui minimise les risques de préjudice. Prenant appui sur ce référentiel, les ordres professionnels vérifient la compétence et l'intégrité des candidats à la profession et s'assurent du maintien de celles-ci tout au long de la vie professionnelle.
En vertu de leur mandat, les ordres professionnels sont à même de connaître la réalité du marché du travail, d'identifier les besoins de formation au regard de la protection du public, d'en établir les exigences et de certifier la satisfaction de celles-ci. Ils connaissent les changements touchant la pratique d'une profession et en tiennent compte dans les normes qu'ils élaborent et la surveillance qu'ils exercent.
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Les ordres professionnels
Les ordres professionnels ont reçu de l'État le mandat de réglementer et de surveiller des activités professionnelles qui comportent des risques de préjudice pour le public. Suivant l'article 23 du Code des professions «chaque ordre a pour principale fonction d'assurer la protection du public. À cette fin, il doit notamment contrôler l'exercice de la profession par ses membres.» Les ordres sont les intervenants de première ligne du système professionnel. Le fonctionnement d'un ordre professionnel est présenté plus bas.
Outre le fait qu'ils sont des délégataires de la puissance publique, les ordres animent une vie associative qui concourt à l'intérêt public. Ainsi, ils sont des lieux de professionnalisation pour les membres et un lieu d'expertise dans leur domaine au bénéfice de la société.
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Le Conseil interprofessionnel du Québec
Fondé en 1965, le Conseil interprofessionnel du Québec est le regroupement des ordres professionnels auquel en 1973 le Code des professions a reconnu une existence et octroyé un mandat d'organisme conseil auprès de l'autorité publique. Le membership au Conseil est obligatoire pour tout ordre professionnel constitué en vertu du Code des professions. Chacun des 45 ordres professionnels est représenté au Conseil par son président ou par son délégué désigné par le Conseil d'administration de l'Ordre. Le président du Conseil et les six administrateurs de l'organisme sont élus par l'assemblée des membres. Ils forment alors le comité administratif de l'organisme.
La mission actualisée du Conseil se lit comme suit :
« Le Conseil est le regroupement des ordres professionnels voué à la promotion et à la défense du système professionnel, selon les valeurs qui rassemblent les ordres et en fonction de l'intérêt public. Comme regroupement des ordres professionnels, le Conseil :
- exerce le mandat d'organisme conseil auprès de l'autorité publique que lui octroie le Code des professions;
- procure des occasions d'échange et de concertation des membres;
- intervient comme lieu de mobilisation et voix collective des ordres professionnels sur des dossiers d'intérêt commun;
- agit comme unité de services aux ordres professionnels, selon les mandats et budgets adoptés;
- agit comme référence auprès de publics concernés. »
Comme organisme conseil auprès de l'autorité publique, le Conseil est consulté notamment sur :
- les orientations générales et particulières du système professionnel;
- les projets de loi ou de règlement touchant le système;
- la nomination de certains dirigeants et membres de l'Office des professions;
- la nomination des administrateurs non-membres d'un ordre;
- la contribution au financement de l'Office des professions;
- les prévisions budgétaires de l'Office des professions;
- la constitution d'un nouvel Ordre ou l'intégration à un ordre.
L'action du Conseil se manifeste par la réflexion sur l'évolution du système professionnel, par l'animation et le soutien aux ordres dans l'exécution de leur mandat de protection du public de même que par l'information du public.
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L'Office des professions du Québec
L'Office des professions du Québec est un organisme gouvernemental dont le mandat est de veiller à ce que chaque ordre professionnel s'acquitte de son mandat de protection du public. Il a également un rôle d'organisme conseil auprès de l'autorité publique.
Plus particulièrement, l'Office exerce une fonction de contrôle et de surveillance. Par exemple, il vérifie les mécanismes d'évaluation de la compétence et de l'éthique des professionnels ainsi que la situation financière des ordres professionnels.
L'Office s'assure que chaque ordre adopte les règlements dont l'adoption est obligatoire selon le Code des professions. Il peut également suggérer des modifications à ces règlements et, à défaut par le Conseil d'administration d'adopter celles-ci dans le délai fixé, il peut recommander au gouvernement d'adopter les modifications suggérées. L'Office peut aussi établir par règlement certaines règles ou normes auxquelles devra se conformer l'ensemble des ordres professionnels.
L'Office dispose de pouvoirs d'enquête dont il peut faire usage dans des circonstances précises, avec l'autorisation préalable du Ministre responsable de l'application des lois professionnelles. C'est le cas, par exemple, lorsqu'un ordre professionnel ne remplit pas les devoirs que lui impose la législation et la réglementation professionnelles.
L'Office conseille le gouvernement en ce qui a trait notamment à la législation et la réglementation professionnelles, à la constitution d'ordres professionnels et à l'adaptation des règles et normes applicables en matière professionnelle. L'Office a également une fonction d'information auprès du public.
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Le Tribunal des professions
Le Tribunal des professions est saisi des appels des décisions du conseil de discipline et de certaines décisions du Conseil d'administration relatives notamment au droit d'exercice d'une profession. Il s'agit d'un tribunal spécialisé au système professionnel.
Le Tribunal est composé de onze juges de la Cour du Québec, nommés par le gouvernement selon le processus de nomination des cours de justice. Les juges bénéficient de mesures garantissant leur indépendance par rapport au pouvoir politique et aux parties qui plaident devant eux. Ils siègent au nombre de trois ou un seul, selon le cas.
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Le Ministre responsable de l'application des lois professionnelles
Le Ministre responsable de l'application des lois professionnelles est désigné en vertu d'un décret. Depuis plusieurs années, le Ministre de la Justice assume cette responsabilité.
Le Ministre rend compte à l'Assemblée nationale du Québec du fonctionnement et de l'évolution du système professionnel. Il prend des décisions sur les orientations générales et particulières du système. Il voit à la nomination de certains dirigeants et membres de l'Office des professions et au processus de planification budgétaire de celui-ci.
C'est le Ministre qui parraine et présente les projets de loi ainsi que certains projets de règlement touchant le système professionnel.
Le Ministre peut intervenir dans des situations problématiques, en autorisant par exemple une enquête sur un ordre professionnel ou en recommandant au gouvernement la mise sous administration d'un ordre professionnel.
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Le pouvoir réglementaire
Un règlement sert à établir des principes, des normes, des prescriptions ou encore des interdictions. À cet égard, l'ordre professionnel joue un rôle important puisqu'il élabore et adopte :
- les règlements relatifs au contrôle du titre et du droit d'exercice tels que l'équivalence de diplôme et de formation et les catégories de permis
- les règlements relatifs aux normes d'exercice d'une profession, par exemple le code de déontologie, qui définissent des éléments de la pratique professionnelle, précisent le contexte dans lequel celle-ci se situe, confèrent des droits au public et imposent des obligations au professionnel à ces égards
- les règlements relatifs à la surveillance de l'exercice de la profession et qui établissent divers mécanismes et leurs procédures tels que l'inspection professionnelle et la conciliation et l'arbitrage de comptes d'honoraires
- les règlements relatifs aux affaires internes de l'Ordre
L'adoption de plusieurs de ces règlements est obligatoire. D'autres règlements sont facultatifs, c'est-à-dire que leur adoption relèvent d'une décision d'opportunité de l'Ordre.
Le mode d'adoption et d'approbation des règlements varie selon la nature de ceux-ci. Les règlements sont publiés à la Gazette officielle du Québec et ont force de loi.
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Le contrôle de l'exercice d'une profession
Un ordre professionnel s'acquitte de son mandat de protection du public principalement :
- en contrôlant le titre et le droit d'exercice d'une profession;
- en vérifiant la compétence et l'intégrité des candidats à la profession;
- en s'assurant du maintien de la compétence et l'intégrité tout au long de la vie professionnelle du membre;
- en sanctionnant les infractions au Code des professions, aux lois particulières et aux règlements afférents.
Les trois premiers aspects du mandat de l'Ordre relèvent d'une approche préventive en matière de risques de préjudices. Le quatrième aspect relève d'une approche punitive.
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Le contrôle du titre et du droit d'exercice : le permis professionnel
Le détenteur d'un permis d'exercice délivré par l'Ordre est autorisé à porter un titre professionnel et, dans le cas d'une profession d'exercice exclusif, à poser en exclusivité les actes s'y rattachant.
Par ailleurs, un permis délivré par un ordre professionnel représente pour son détenteur une sanction officielle de sa compétence. Il peut ainsi la faire valoir partout au Québec. Ce permis assure d'autant la mobilité entre les employeurs et clients.
La délivrance d'un permis s'effectue selon des conditions et des modalités déterminées par règlement. On dénombre cinquante et un permis délivrés par les quarante-cinq ordres professionnels.
Le Code des professions prévoit la délivrance d'un permis temporaire ou restrictif à certaines conditions. Il prévoit également les cas où un membre peut voir son permis révoqué, faire l'objet d'une limitation ou d'une suspension de son droit d'exercice ou encore être radié de l'Ordre de façon temporaire ou permanente.
Enfin, dans certains cas et à certaines conditions, un ordre professionnel peut accorder à un personne légalement autorisée à exercer la profession dans une autre juridiction, une autorisation spéciale d'exercer la profession au Québec. L'autorisation est valable généralement pour une période d'au plus 12 mois et son obtention n'est pas soumise à la démarche et aux exigences de délivrance de permis.
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La vérification de la compétence et de l'intégrité : l'admission
Avant de délivrer un permis, l'Ordre s'assure que le candidat possède la formation minimale et l'intégrité nécessaire à l'exercice de la profession.
Une condition de base : posséder le diplôme requis ou l'équivalent
Le Code de professions exige de tout candidat à l'exercice d'une profession qu'il possède le diplôme reconnu valide à cette fin. À cet égard, le Code permet de désigner par règlement les diplômes des institutions d'enseignement qui satisfont au référentiel de formation d'un ordre et qui donnent ouverture au permis professionnel.
Un candidat qui ne possède pas le diplôme désigné peut se voir délivrer un permis s'il possède un diplôme ou une formation reconnus équivalents. L'équivalence est décidée par l'Ordre à partir du référentiel de formation pour la profession. Le référentiel de formation est repris par un règlement et reçoit une sanction de l'autorité publique.
Plus de 380 diplômes sont actuellement désignés comme donnant ouverture aux 51 permis délivrés par les ordres professionnels.
Le permis spécial
Dans des cas prévus par règlement, le candidat peut se voir délivrer un permis restrictif permanent qui confère à son détenteur un droit d'exercice de la profession restreint à certaines activités. Le permis spécial permet donc d'exercer indéfiniment les activités professionnelles pour lesquelles l'ordre reconnaît au candidat les compétences nécessaires.
Le permis temporaire
Dans le cadre de sa démarche auprès de l'ordre, un candidat peut se voir délivrer un permis restrictif temporaire, le temps qu'il complète son profil pour satisfaire aux exigences de délivrance du permis régulier ou spécial.
Les autres conditions
En plus de posséder le diplôme requis ou l'équivalent, le candidat à l'exercice d'une profession peut devoir satisfaire à d'autres conditions de délivrance du permis. Les conditions possibles, selon le cas, sont la réussite d'un stage, d'un programme de formation professionnelle ou d'un examen.
L'adéquation de la formation à la pratique
Étant donné leur mission particulière à l'égard de la qualité de la pratique, les ordres sont soucieux de la pertinence de leur référentiel de formation et de l'adéquation des programmes menant à la délivrance de leurs permis. La concertation avec le milieu de l'éducation est alors indispensable.
Cette concertation est à ce point importante que le Code des professions prévoit la constitution pour chaque ordre d'un comité de la formation auquel participent statutairement des représentants de l'ordre, du Ministère de l'Éducation et des institutions d'enseignement concernées. Ils y discutent notamment de l'élaboration et de la révision des programmes de formation menant à la pratique de la profession.
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Le maintien et l'amélioration de la compétence : la formation continue
Faisant suite à la délivrance de leur permis et tout au long de leur vie professionnelle, les membres des ordres professionnels sont responsables de leur perfectionnement et ont l'obligation déontologique de mettre à jour leurs connaissances.
Dans certaines circonstances, les membres des ordres doivent respecter des obligations particulières de formation continue établies par voie réglementaire. Il peut aussi en être de même à la suite d'une enquête sur la compétence, dans le cadre de l'inspection professionnelle.
Les ordres professionnels, pour leur part, ne font pas que surveiller la compétence et imposer des obligations la concernant. Ils œuvrent aussi à la promotion d'une culture de la formation continue. D'ailleurs, généralement, ils outillent leurs membres en donnant de l'information sur les activités de formation pertinentes, en s'associant avec des institutions d'enseignement pour offrir la formation ou en organisant eux-mêmes des activités.
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La surveillance de l'exercice de la profession : l'inspection professionnelle
Pour s'assurer que les activités professionnelles sont exercées selon le niveau de qualité attendu, l'Ordre vérifie la pratique et la compétence de ses membres tout au long de leur vie professionnelle. Ainsi, l'Ordre procède régulièrement à l'inspection de ceux-ci dans une perspective de prévention et de détection des problèmes. Ce mécanisme est appelé : inspection professionnelle.
Plus particulièrement, un comité d'inspection professionnelle pourvoit, au sein de chaque ordre, à la mise en œuvre d'un programme annuel d'inspection. Le comité procède à des inspections/vérifications ainsi qu'à des enquêtes sur la compétence d'un professionnel. Le comité est appuyé par des inspecteurs et des enquêteurs.
Par ailleurs, le comité peut faire enquête sur la compétence d'un membre. À la suite d'une telle enquête, le comité peut recommander au Conseil d'administration d'imposer au membre de suivre avec succès un stage ou un cours de perfectionnement. Le Conseil d'administration peut aussi limiter ou suspendre le droit d'exercice du membre pendant la durée du stage ou du cours.
L'inspection professionnelle est un processus administratif qui vise à accompagner le professionnel dans l'amélioration de sa pratique.
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La surveillance de l'exercice de la profession : la discipline
Le mécanisme de la discipline vise la sanction des infractions au Code des professions et à la réglementation professionnelle, ainsi qu'à prévenir la récidive.
Le droit disciplinaire appliqué par les ordres est un domaine de droit distinct. Il ne peut donc être assimilé au droit civil et sa procédure de même qu'au droit pénal et sa procédure. Il fait toutefois des emprunts et des adaptations de ces deux domaines juridiques.
Ainsi, le professionnel a l'obligation de collaborer avec les enquêteurs de l'Ordre. Le professionnel qui témoigne devant le conseil de discipline est tenu de répondre à toutes les questions. Son témoignage est privilégié et ne peut être retenu contre lui devant une instance judiciaire ou quasi judiciaire. Il ne peut invoquer son obligation de respecter le secret professionnel pour refuser de répondre. Par ailleurs, on applique le critère de la prépondérance de preuve plutôt que celui du doute raisonnable en vue de décider de la culpabilité d'un professionnel.
Le code de déontologie
Le code de déontologie de l'Ordre constitue une référence particulièrement importante en matière de discipline. Ce code contient les règles de conduite auxquelles le professionnel est tenu envers le public, ses clients et la profession, notamment celle de s'acquitter de ses obligations professionnelles avec intégrité.
La demande d'enquête
Toute personne peut demander la tenue d'une enquête sur un membre de l'Ordre si elle considère qu'une infraction au Code des professions, aux lois particulières et aux règlements a été commise. Une enquête peut également être demandée par le Conseil d'administration de l'Ordre.
L'enquête est effectuée par le syndic de l'Ordre, qui dispose d'un délai de 90 jours pour terminer son enquête et rendre une décision sur les suites à donner. S'il ne parvient pas à rencontrer ce délai, il doit informer à tous les 60 jours des progrès de l'enquête la personne qui en a fait la demande. La décision du syndic à la suite d'une enquête est l'une des suivantes :
- porter une plainte devant le conseil de discipline;
- conclure qu'il n'y a pas matière à plainte et fermer le dossier;
- procéder à la conciliation entre les parties;
- transmettre le dossier au comité d'inspection professionnelle.
Outre le syndic, toute personne peut déposer une plainte directement auprès du conseil de discipline. On parle alors couramment d'une « plainte privée ». Dans ce cas, des frais devront être acquittés par la personne qui dépose la plainte si le professionnel est acquitté ou si la plainte est manifestement mal fondée.
La révision d'une décision de ne pas porter plainte
Lorsque le syndic, après avoir été saisi d'une demande d'enquête sur un membre, décide de ne pas porter plainte devant le conseil de discipline , la personne qui a demandé l'enquête peut demander un avis au comité de révision. Le comité peut rendre l'un des avis suivants :
- conclure qu'il n'y a pas lieu de porter plainte devant le conseil de discipline;
- suggérer au syndic de compléter l'enquête;
- suggérer au syndic de référer le dossier au comité d'inspection professionnelle;
- conclure qu'il y a lieu de porter plainte et suggérer le nom d'une personne pour agir à titre de syndic.
L'audition de la plainte et la décision du conseil de discipline
Lorsqu'il est saisi d'une plainte et après audition, le conseil de discipline rend l'une ou plusieurs des décisions suivantes :
- réprimande du membre de l'Ordre ayant commis l'infraction;
- mise à l'amende;
- radiation temporaire ou permanente;
- révocation du permis ou du certificat de spécialiste;
- limitation ou suspension du droit d'exercice;
- recommandation au Conseil d'administration à l'effet d'obliger le membre de compléter avec succès un stage ou un cours de perfectionnement;
- obligation de remettre une somme d'argent;
- obligation de communiquer, de compléter, de supprimer, de mettre à jour ou de rectifier un document ou un renseignement.
L'appel d'une décision
On peut appeler d'une décision du conseil de discipline auprès du Tribunal des professions.
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Autres mécanismes et mesures de protection du public
Des mécanismes et des mesures complémentaires ont été institués afin de protéger le public contre d'éventuelles fautes et malversations de la part de professionnels ou contre les agissements de personnes ne possédant pas les qualifications suffisantes et reconnues.
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La conciliation et l'arbitrage de comptes d'honoraires
Un client insatisfaits du compte d'honoraires d'un professionnel peut demander une conciliation sur le différend avec le professionnel. La conciliation est habituellement menée par le syndic qui procède dans un délai déterminé.
Un client en désaccord avec le rapport de conciliation sur le différend peut formuler une demande d'arbitrage. La demande est évaluée par un conseil d'arbitrage dont les membres sont nommés par le Conseil d'administration.
Le conseil d'arbitrage doit rendre une décision dans un délai déterminé. Il peut maintenir ou diminuer le compte en litige, déterminer le remboursement ou le paiement auquel une partie a droit, ou encore statuer sur le montant que le client a reconnu devoir.
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Les sommes détenues par un professionnel et l'indemnisation
Les ordres professionnels dont les membres peuvent détenir des sommes d'argent pour le compte de leurs clients (administrateurs agréés, avocats, comptables agréés, comptables généraux licenciés, huissiers de justice, notaires), établissent par règlement les modalités de réception, de garde et de disposition de ces sommes.
Les ordres professionnels concernés constituent également un fonds devant servir à indemniser les clients selon certaines conditions, pour les sommes d'argent ou autres valeurs qui seraient diverties par un professionnel.
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L'assurance responsabilité professionnelle
Un professionnel a l'obligation d'offrir une garantie contre sa responsabilité en cas de faute ou de négligence commise dans l'exercice de ses activités professionnelles.
À cette fin, un règlement du Conseil d'administration prévoit les modalités et les niveaux de couverture d'assurance de responsabilité professionnelle.
L'obligation de garantie, dont l'ordre peut par ailleurs prévoir des exemptions, vise à préserver la pertinence des recours des clients devant les tribunaux civils en vue d'obtenir une compensation pour les dommages découlant de la faute d'un professionnel.
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L'usurpation de titre et l'exercice illégal d'une profession
Un ordre professionnel peut intenter une poursuite pénale devant la Cour du Québec contre une personne qui n'est pas membre d'un ordre professionnel et qui usurpe un titre relevant du contrôle de cet ordre, ou qui pose un acte que seuls les membres de cet ordre sont autorisés à poser. Si cette personne est reconnue avoir contrevenu aux dispositions du Code et des lois particulières, elle est passible d'une amende.
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La vie associative qui concourt à l'intérêt public
En plus de s'acquitter de leurs fonctions de contrôle et de surveillance de la pratique, les ordres professionnels sont aussi, par leur vie associative, des lieux de professionnalisation pour leurs membres ainsi que des creusets d'expertise dans leur domaine.
Cela participe à forger l'identité professionnelle et l'émulation des membres, perçue comme contribuant à la qualité des services. Aussi, les ordres organisent des activités de formation, colloques, congrès au cours desquels les membres se rencontrent et échangent sur les enjeux de leur pratique.
Branchés sur leur domaine, les ordres professionnels sont en mesure d'en suivre l'évolution et d'exposer les enjeux sociaux ou spécifiques qui les traversent. Ils peuvent ainsi offrir à la population des outils d'information variés sur les questions d'intérêt relatives notamment à la pratique de leurs membres. Ils peuvent également participer aux débats de société touchant leur domaine en y apportant un éclairage utile et fiable tant pour l'autorité publique, les entreprises que les individus.
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Considérations juridiques
Sur le plan juridique, chaque ordre est formé des professionnels qui en sont membres et constitue une personne morale de droit public au sens du Code civil du Québec. Les ordres sont par ailleurs considérés à but non lucratif.
Les ordres professionnels sont délégataires de pouvoirs réglementaires et de la puissance publique en lien avec la protection du public. Ils s'inscrivent donc dans le droit public et administratif. Sur certains aspects, leur fonctionnement emprunte toutefois à celui d'une association.
Dans leurs processus décisionnels et quasi-judiciaires, les ordres professionnels sont tenus de se conformer aux principes de justice naturelle, particulièrement :
- la possibilité pour toute personne d'être entendue avant qu'une décision importante qui l'affecte ne soit prise;
- l'impartialité, l'absence de préjugés et de conflit d'intérêts des décideurs, notamment par le fait de ne pas décider sur sa propre recommandation ou en appel/révision de sa propre décision;
- l'action/décision dans un délai raisonnable.
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L'autogestion professionnelle
Le mode d'organisation de la réglementation et de la surveillance d'une profession par un ordre professionnel repose sur le principe d'autogestion. Selon ce principe, les personnes régies par un ordre professionnel :
- sont ses membres;
- assument le financement de ses activités;
- participent à la gestion de ses affaires;
- participent à l'élaboration de la réglementation professionnelle;
- occupent différentes fonctions et charges dans l'exécution de son mandat de protection du public.
Toutefois, l'autogestion professionnelle est soumise à l'encadrement prévu dans le Code des professions ainsi qu'à la surveillance de l'État, plus particulièrement celle de l'Office des professions.
Les principales composantes d'un ordre professionnel sont le Conseil d'administration, le comité exécutif, l'assemblée générale, le comité de la formation, le comité d'inspection professionnelle, le syndic, le comité de révision et le conseil de discipline. Les rubriques qui suivent décrivent les principales composantes.
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Le Conseil d'administration et le comité exécutif
Le Conseil d'administration est l'instance principale par laquelle s'exerce le mandat de protection du public de l'Ordre. Sa responsabilité fondamentale est le contrôle de l'admission à une profession et la réglementation de son exercice. A cette fin, le Conseil d'administration adopte les règlements concernant la protection du public et prend des décisions relatives à l'application de ces règlements, que ce soit en matière de délivrance de permis, d'inspection professionnelle ou de discipline. Il nomme les titulaires des fonctions clés des mécanismes de protection du public.
Le Conseil d'administration voit aussi au bon fonctionnement de l'Ordre, en adoptant entre autres des règlements sur les affaires internes et en veillant à leur application.
Le Conseil d'administration est formé d'un président et de 8 à 24 administrateurs élus par les membres, à l'exception de certains administrateurs nommés par l'Office des professions pour représenter le public. Les administrateurs professionnels sont certes élus par les membres de l'Ordre, mais dès leur élection, ils reçoivent leur mandat de l'État et lui sont imputables.
Lorsqu'un Conseil d'administration compte 16 membres ou plus, un comité exécutif de cinq membres issus du Conseil d'administration s'occupe de l'administration courante des affaires de l'Ordre. Le comité exécutif exerce les pouvoirs que le Conseil d'administration lui délègue.
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L'assemblée générale
L'assemblée générale des membres de l'Ordre se tient une fois par année. Elle formule des recommandations sur divers sujets. Elle a aussi le pouvoir d'approuver ou non toute augmentation de la cotisation annuelle, lorsque celle-ci n'est pas justifiée par une augmentation des frais liés au contrôle de l'exercice de la profession et aux mécanismes de protection du public. C'est également l'assemblée générale qui désigne les vérificateurs chargés de vérifier les livres et comptes de l'Ordre.
Par ailleurs, l'assemblée générale décide du mode d'élection du président, soit au suffrage universel des membres, soit au suffrage des administrateurs élus au Conseil d'administration qui élisent le président parmi eux.
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Le comité de la formation
Au sein d'un ordre professionnel, un comité de la formation examine les questions relatives à la qualité de la formation menant à l'exercice de la profession. Il s'attarde en outre à l'adéquation de la formation aux compétences professionnelles à acquérir et tient compte de l'évolution des connaissances et de la pratique. Le comité donne également son avis au Conseil d'administration sur les projets comportant la révision ou l'élaboration des objectifs des programmes de formation dont le diplôme donne ouverture au permis.
Le comité comprend des membres de l'Ordre nommés par le Conseil d'administration ainsi que des personnes nommées par le Ministère de l'Éducation et les établissements d'enseignement dispensant les programmes dans le domaine. Le président du comité est un membre de l'Ordre. Les membres du comité sont choisis pour leurs connaissances et les responsabilités exercées à l'égard des questions traitées.
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Le comité d'inspection professionnelle
Le comité d'inspection professionnelle, formé d'au moins trois personnes nommées par le Conseil d'administration, procède à une inspection/vérification ou à une enquête sur la compétence. Il est assisté d'inspecteurs, d'enquêteurs et d'experts. Les pouvoirs du comité peuvent être délégués par règlement à une personne responsable de l'inspection professionnelle.
Le comité peut recommander au Conseil d'administration l'obligation pour un membre de compléter avec succès un stage ou un cours de perfectionnement. Il peut du même souffle recommander de limiter ou de suspendre le droit d'exercice du professionnel jusqu'à ce qu'il ait satisfait à ses obligations.
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Le syndic
Le syndic est nommé par le Conseil d'administration parmi les membres de l'Ordre. Il fait enquête sur les infractions au Code des professions, aux lois particulières et aux règlements. Le cas échéant, le syndic décide de porter plainte contre un membre. Il s'occupe aussi de conciliation dans le cadre d'un processus disciplinaire et de contestation d'un compte d'honoraires. Il peut être assisté d'experts au besoin.
Le syndic jouit d'une autonomie décisionnelle dans ses fonctions d'enquête, de conciliation, de représentation devant le conseil de discipline et dans la décision de porter plainte.
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Le comité de révision
Le comité de révision a pour fonction de donner à toute personne qui a demandé au syndic la tenue d'une enquête, un avis relativement à la décision du syndic ou d'un syndic adjoint de ne pas porter plainte.
Le comité est composé d'au moins trois personnes nommées par le Conseil d'administration de l'Ordre, dont au moins une est choisie parmi les administrateurs nommés par l'Office des professions ou à partir d'une liste dressée par celui-ci. Le comité siège au nombre de trois personnes, dont au moins une est un administrateur nommé par l'Office des professions ou à partir d'une liste dressée par celui-ci.
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Le conseil de discipline
Le conseil de discipline dispose de toute plainte portée contre un membre de l'Ordre ou une personne qui l'a déjà été s'il s'agit d'une infraction pouvant avoir été commise alors que cette personne était membre.
Le comité est formé d'au moins trois personnes dont au moins deux sont nommés par le Conseil d'administration parmi les membres de l'Ordre. Le président du conseil de discipline est un avocat nommé par le gouvernement. Le comité siège au nombre de trois personnes.
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Le financement du système professionnel
Les institutions du système professionnel sont essentiellement financées par les membres d'ordres professionnels, à l'exception du Ministre responsable de l'application des lois professionnelles rémunéré par l'État.
Les ordres professionnels et l'Office des professions du Québec sont financés par les membres d'ordres par une cotisation individuelle annuelle. Le Conseil interprofessionnel du Québec est financé par une cotisation de ses membres, soit les ordres professionnels.
